Partnerskie pryncypia

Redaktor: Administrator

06.04.2009.

Pod koniec lat 80. i na początku 90. XX wieku dostrzeżono znaczenie lokalnego partnerstwa jako czynnika, który w dużym stopniu może przyczynić się do stymulowania rozwoju regionów w krajach Unii Europejskiej. Duży wpływ na to miała reforma funduszy strukturalnych z końca lat 80., z których partnerstwa otrzymywały środki. Idea partnerstwa była ściśle związana z silnie odczuwaną w UE potrzebą przeprojektowania systemu podejmowania decyzji w państwach członkowskich. Chodziło o odejście od dotychczasowej, scentralizowanej formuły i przejście do systemu, który umożliwia udział jak największej liczby partnerów. Partnerstwo na poziomie regionalnym lub lokalnym zapewnia, że decyzje publiczne będą podejmowane szybciej oraz na podstawie całościowego obrazu sytuacji, a także precyzyjnego zdefiniowania problemów w rezultacie współdziałania wszystkich zainteresowanych stron. W „starych” państwach UE partnerzy od lat realizują projekty finansowane ze środków unijnych. Dla Polski jest to nadal novum, któremu w bardzo szybkim czasie będziemy musieli „stawić czoła”. Pierwotna koncepcja – walka z widmem bezrobocia. Warto podkreślić, że partnerstwa powstawały na początku jako odpowiedź na wzrastający problem bezrobocia w państwach UE. Problem ten w wielu państwach członkowskich nadal jest nierozwiązany, co sprawia, że partnerstwa wciąż pozostają potencjalnym źródłem nowych sposobów walki z nim. Ponadto miały one działać zgodnie z zasadą subsydiarności głoszącej, że należy korzystać przede wszystkim z narzędzi najbliższych problemowi, czyli – w tym przypadku – zacząć od inicjatyw oddolnych, które zapewniają większą efektywność i elastyczność(1). Zadaniem partnerstwa lokalnego stało się więc „oddolne” kreowanie alternatywnych sposobów wejścia na rynek pracy, zwłaszcza dla osób mających z tym największe trudności. Partnerstwa miały uruchamiać nowe możliwości w sferze zatrudnienia w tych obszarach, które dotychczas nie cieszyły się zainteresowaniem władz lokalnych, regionalnych lub krajowych. Miały poszukiwać tzw. „utajonych miejsc pracy”, a jednym z instrumentów finansowych, umożliwiających poszukiwanie innowacyjnych rozwiązań w tej sferze, stał się Europejski Fundusz Społeczny. Obecny kształt partnerstwa jest wynikiem dalszych dążeń do szukania „oddolnych” rozwiązań i możliwości podejmowania decyzji przy szerokim współuczestnictwie wielu zainteresowanych podmiotów lokalnych. Warto podkreślić, że zasada partnerstwa ukształtowała również w znaczny sposób obecny system decyzyjno-kontrolny funduszy europejskich. Nastąpiła bowiem decentralizacja i w jej ramach odpowiedzialność za prawidłowe wydatkowanie pieniędzy przeniesiono na szczebel regionalny lub lokalny. Większości państw UE wypracowanie takiego „oddolnego” kształtu partnerstwa zajęło bardzo dużo czasu. Dla Polski jest to czytelna zapowiedź długiej i trudnej drogi, jaką musimy przejść, aby osiągnąć właśnie taki stopień współpracy na poziomie lokalnym, szczególnie w nowym okresie programowania 2007-2013. Musimy jednocześnie pamiętać o naszych doświadczeniach z przeszłości, kiedy to podejmowanie decyzji miało charakter nie oddolny – zdecentralizowany, ale odgórny – scentralizowany. Termin „partnerstwo” jest obecnie nadużywany lub nadinterpretowywany. Partnerstwa lokalne obejmują wszystkich „aktorów” rynku pracy, w tym także – obok władz lokalnych – organizacje pozarządowe, mimo zróżnicowanych celów oraz punktów widzenia nawiązujące współpracę, która w perspektywie służy rozwiązywaniu ważnych problemów na poziomie zarówno regionalnym, jak i lokalnym. Lokalne partnerstwo na rzecz zatrudnienia jest rodzajem forum współpracy partnerów, którzy wspólnie realizują ściśle uzgodnione działania na rzecz społeczności lokalnej. Partnerstwo wspiera działalność samorządu terytorialnego, a nie – jak jest to błędnie postrzegane – wyręcza go w jakiś sposób w realizacji zadań ustawowych. Partnerzy wzmacniają samorząd i lokalną społeczność, wnosząc określony potencjał wypływający z obszaru swojego działania. W istocie partnerstwo tworzy dla siebie obszar wspólnego działania, samodzielnie określając warunki funkcjonowania, wspólnie wypracowując procedury łączenia wszystkich uczestników prowadzące do wymiany doświadczeń i punktów widzenia, aby w konsekwencji zostało to zwieńczone wypracowaniem konkretnego rozwiązania dla określonych problemów. Atutem partnerstw jest niewątpliwie zdolność do perfekcyjnego wyczucia sytuacji i znajomość problemów społeczności lokalnej, ponieważ podmioty wchodzące w jego skład same w niej funkcjonują. Partnerstwo jest w stanie dokonać wspólnej oceny i przewidzieć, w jaki sposób, w określonych okolicznościach, należy zaangażować swój potencjał, a co za tym idzie, jakie podjąć najwłaściwsze działania w danych realiach dla swojej społeczności(2) . Irlandzkie inicjatywy. Warto przypomnieć, że idea lokalnych partnerstw została rozwinięta w Irlandii na początku lat 90. Uznano je za potencjalną siłę wspierającą rozwój i tworzenie nowych miejsc pracy na poziomie lokalnym. Irlandczycy mieli swój udział w rozwoju partnerstwa również w tym sensie, że to podczas ich prezydencji Komisja Europejska w 1996 r. zaproponowała realizację pilotażowego projektu pod nazwą Terytorialne Pakty na rzecz Zatrudnienia (TEP), które kontynuowane są w wielu krajach UE. Powstałe wokół nich partnerstwa były swoistym eksperymentem, a Komisja Europejska pozostawiała całkowitą swobodę w sposobie ich kreowania. Zakładała jednak, że skoncentrują się na sferze zatrudnienia i rynku pracy, aby „oddolnie” tworzyć warunki umożliwiające kreowanie większej liczby nowych miejsc pracy. Jedyne przyjęte wówczas założenie było takie, że miały one odzwierciedlać inicjatywy szczebla lokalnego w zakresie polityki zatrudnienia i rynku pracy. Nie zostały jednak dookreślone formy organizacyjne tak pojętej współpracy poza, oczywiście, zasadami partnerstwa, które powinny skupiać przedstawicieli reprezentujących najróżnorodniejsze interesy lokalne. Teoretycznie proste założenia oraz niezwykle przejrzyste i czytelne zasady tworzenia w realizacji okazały się o wiele trudniejsze. Głównym problemem było znalezienie formuły takiej współpracy, która pozwoliłaby na osiągnięcie skutecznego połączenia polityki kreowanej i realizowanej na szczeblu centralnym, z polityką regionalną i lokalną obejmującą sferę zatrudnienia, rynku pracy, wykluczenia społecznego, edukacji oraz przedsiębiorczości . Zapisy legislacyjne. Komisja Europejska sformułowała regulacje prawne dotyczące partnerstw na rynku pracy. Zostały one zawarte w Rozporządzeniu ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych(4) . Mają one jednak charakter ogólny, gdyż dookreślone zostały tylko ramy organizacyjne partnerstw „(...) między Komisją a Państwem Członkowskim, oraz z organami i instytucjami wyznaczonymi przez Państwo Członkowskie w ramach przepisów krajowych i aktualnych praktyk, mianowicie organami regionalnymi i lokalnymi oraz innymi właściwymi organami publicznymi, partnerami ekonomicznymi i społecznymi, oraz innymi odpowiednimi, kompetentnymi instytucjami w tych ramach”(3) . Lakoniczność powyższej charakterystyki sprawiła, że dane państwo UE miało oddziaływać na uczestnictwo i zaangażowanie partnerów. Zasada ta odnosiła się do „(...) przygotowania, finansowania, monitorowania i oceny pomocy, natomiast państwo członkowskie zapewnia stowarzyszenie ważnych partnerów na różnych etapach programowania, biorąc pod uwagę termin każdego etapu (...)”(6) . Przy okazji warto dodać, że Komisja Europejska uznała partnerstwo za pryncypialną zasadę w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi. Jest to wyraźnie widoczne w okresie programowania 2007-2013. W tym sensie opiera się ono na wielostronnej współpracy i dialogu pomiędzy wszystkimi podmiotami – od szczebla lokalnego, poprzez regionalny, aż po państwowy. W prawie wspólnotowym funkcjonują jednak różne podejścia do roli partnerstw; niekiedy ma ono ograniczoną rolę i sprowadza się tylko do konsultacji społecznych. Natomiast w innych przypadkach partnerstwo obejmuje np. wypracowywanie kluczowych założeń w tworzeniu priorytetów lub strategii rozwoju regionu. Innym przykładem partnerstwa jest wykorzystanie jego potencjału i zasobów do monitorowania oraz oceny realizacji projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Partnerzy społeczni i gospodarczy zasiadają np. w składzie Komitetów Monitorujących i Sterujących. Typy partnerstw. Unijny raport (7) oceniający funkcjonowanie Terytorialnych Paktów na Rzecz Zatrudniania wskazuje, że z jednej strony mamy do czynienia z partnerstwami o charakterze nieformalnym i otwartym, które odgrywają rolę forum współpracy wszystkich udziałowców, zapewniając przede wszystkim doskonałą koordynację przyjętych działań. Z drugiej natomiast strony spotykamy się z partnerstwami formalnymi, posiadającymi osobowość prawną oraz struktury decyzyjne, umożliwiające im zarządzanie programem lub wdrażanie projektu (np. stowarzyszenie lub fundacja). Oba typy mają wady i zalety. Praktyka pokazuje, że partnerstwa „otwarte” zdecydowanie częściej nawiązują współpracę z innymi instytucjami czy nieformalnymi strukturami na różnych poziomach działania. Podnoszą w ten sposób swoją wiarygodność w oczach społeczności lokalnej. Działają, opierając się na zaufaniu partnerów. Takie funkcjonowanie o wiele częściej sprzyja budowaniu trwałych relacji pomiędzy już zaangażowanymi partnerami, a także generuje relacje z zupełnie nowymi podmiotami i instytucjami spoza partnerstwa. Z kolei bardziej sformalizowane partnerstwa opierają się generalnie na zdefiniowaniu strategicznych celów działania oraz ich sukcesywnym realizowaniu. „Sformalizowanie” polega na przyjęciu struktury odpowiadającej naszym stowarzyszeniom czy fundacjom. Ceną jest tu jednak większa hermetyczność ich funkcjonowania, np. w sposobie podejmowania decyzji przez tzw. grupę zarządzającą, czyli stosunkowo niewielką liczbę osób, co w efekcie prowadzi do braku transparentności oraz poczucia uczestników, że partnerstwo wykorzystywane jest tylko i wyłącznie do realizowania uzgodnionych działań. W praktyce spotykamy również struktury partnerstw, które są bardziej różnorodne niż dwa powyższe typy. Powstają one w wyniku połączenia już istniejących partnerstw sektorowych lub też tematycznych/specjalistycznych. Są to wówczas tzw. pakty terytorialne (np. Dubliński Pakt na rzecz Zatrudnienia). Mówi o nich Rozporządzenie o Europejskim Funduszu Społecznym(8). Zadaniem paktów jest uniknięcie dublowania się prac podejmowanych przez różne instytucje oraz zabezpieczenie komplementarności działań(9). Działalność paktów terytorialnych może być wielopłaszczyznowa i obejmować współpracę w celu promowania przedsiębiorczości, a więc wspierania rozwoju małych i średnich firm (MSP), promowania współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami, zwiększenia dostępu do nowoczesnych technologii i innowacji w wyniku zawiązania współpracy między sektorem MSP a światem nauki. Do ich zadań należeć może także koordynacja polityki planowania przestrzennego, dofinansowanie rozwoju turystyki i agroturystyki, promocja sektora rolno-spożywczego, aż po rozwijanie dziedzictwa kulturowego. Cechy dobrego partnerstwa. Cechą właściwie funkcjonującego partnerstwa na rzecz zatrudnienia jest zdolność do szybkiego reagowania na zmiany społeczno-gospodarcze zachodzące na obszarze jego działalności. Dlatego też partnerstwa muszą być silne wewnętrznie, a zarazem posiadać elastyczne mechanizmy adaptacyjne pozwalające na szybkie reagowanie na zmieniające się realia. Może to przyjąć np. formę modyfikowania wytyczonych celów, działań czy ukształtowanych struktur organizacyjnych lub decyzyjnych. Jednocześnie partnerstwa muszą mieć zdolność do działań długofalowych. Uzależnione jest to od połączenia wielu czynników, ale do najistotniejszych spośród nich niewątpliwie należą: otwartość na zachodzące zmiany w środowisku lokalnym, determinacja w osiąganiu wytyczonych celów, sukcesywne dywersyfikowanie posiadanego potencjału ludzkiego i finansowego oraz umiejętność utrzymania poparcia wszystkich zaangażowanych partnerów. Umiejętne zachowanie kombinacji tych elementów jest szczególnie ważne w sytuacji, gdy partnerstwo realizuje projekty współfinansowane z EFS. Kluczem do sukcesu jest wówczas wypracowanie „ścieżki pracy”, która umożliwi szybką identyfikację i analizę potrzeb, skutkującą wykreowaniem nowych pomysłów na projekty, a następnie dokonaniem wyboru projektu do realizacji na podstawie wspólnie przyjętych kryteriów. Ten, jakże prosty, przykład pokazuje, że partnerzy powinni posiadać zarówno umiejętności organizacyjne, jak i specjalistyczną wiedzę, a także gotowość do podnoszenia kwalifikacji. Partnerstwa muszą wyznaczać sobie cele, zarówno te ogólne, jak i szczegółowe. Ich najogólniejszym motywem działań jest polepszanie i podnoszenie jakości i poziomu życia społeczności lokalnej. Może to, oczywiście, przyjmować różne formy – od znanego już nam wzmacniania więzi partnerskich aż po wykorzystanie instrumentów działania z obszaru tzw. ekonomii społecznej (spółdzielnie socjalne, subsydiowane miejsca pracy itp.). Partnerstwa koncentrujące się na pomocy osobom wykluczonym społecznie okazują się ważnym partnerem dla władz lokalnych. Wypełniają one wówczas lukę w dostarczaniu dóbr i usług socjalnych, których nie jest w stanie zapewnić samorząd lub tradycyjne firmy. Przekształcają one także pasywną ochronę socjalną w aktywne inwestowanie socjalne i spójny rozwój grup marginalizowanych społecznie. Ponadto partnerstwa wzmacniają więzi pomiędzy władzą lokalną a organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz np. wykluczonych społecznie. Tworzą tym samym model działania łączący wolę rządzących i potrzeby najbardziej potrzebujących mieszkańców społeczności lokalnej. Jednocześnie partnerstwa stają się pewnego rodzaju „narzędziem rządzenia”, ponieważ mogą być postrzegane jako „centra badań i ekspertyz” spraw lokalnych, z których korzystać powinny wszystkie zainteresowane strony. Powstałe w ramach partnerstw bazy doświadczeń i propagowanie najlepszych praktyk jest wartością dodaną, szczególnie z punktu widzenia zapewnienia dynamicznego rozwoju zarówno lokalnego, jak i regionalnego. Mechanika partnerstw. Unijny raport oceniający(10) program tworzenia paktów na rzecz zatrudnienia w krajach UE pod koniec lat 90. wskazuje na kilka kluczowych obszarów, na których funkcjonują partnerstwa lokalne. Należy do nich: - opracowywanie regionalnych lub lokalnych planów działania oraz strategii, które są oparte na uzgodnionych przez partnerów priorytetach, odzwierciedlających potrzeby społeczności lokalnej; - prowadzenie projektów współfinansowanych ze środków strukturalnych (w szczególności z EFS), wybranych do realizacji na podstawie wcześniej wypracowanych kryteriów wyboru priorytetowych projektów; - wdrażanie strategii i planów rozwoju lokalnego (urzeczywistnianie zdefiniowanych priorytetów i celów) przy wykorzystaniu środków krajowych i unijnych; - współodpowiedzialność za realizację inicjatyw i projektów lokalnych poprzez wypracowanie transparentnych struktur. Ważnym czynnikiem jest skład partnerstw. Strategicznym partnerem za każdym razem powinna być władza lokalna, występująca w roli silnego lidera. Odgrywa ona zazwyczaj rolę przysłowiowego „adwokata diabła” – reprezentuje partnerstwo na zewnątrz oraz prowadzi działania lobbingowe na rzecz partnerstwa, przyczyniając się tym samym do jego skutecznego funkcjonowania. Ponadto są w nich obecni w sposób oczywisty przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych reprezentujących odmienne środowiska polityczne, kulturowe czy społeczne, ale także powinni zostać zaproszeni reprezentanci grup docelowych, na rzecz których działa dane partnerstwo, realizując np. projekty współfinansowane z EFS. Jest niezmiernie ważne, aby partnerstwo zapewniło im poczucie współdecydowania, tym bardziej jeśli realizuje projekty mające uwzględniać indywidualne potrzeby ostatecznych beneficjentów. Zapewnia to partnerstwom większą skuteczność. Dlaczego partnerstwo? Partnerstwa są tworzone najczęściej z potrzeby realizacji wspólnymi siłami projektów m.in. współfinansowanych z EFS. Chodzi też o konieczność zabezpieczenia wystarczających środków na ich realizację. Innymi słowy, jednym z celów partnerstwa lokalnego jest realizacja projektów, których żadna ze stron, działając samodzielnie, nie byłaby w stanie zrealizować. Dlatego partnerzy powinni sobie uświadomić, iż z chwilą jego zawiązania dochodzi do powstania wzajemnej zależności i konieczności współpracy pomiędzy stronami, które je tworzą. Przejawia się to zwłaszcza w formie zaangażowania swoich zasobów (ludzkich, finansowych czy logistycznych), a co za tym idzie ponoszenia odpowiedzialności za działania oraz decyzje podjęte przez partnerów. Sukces ich współpracy zależy od stworzenia i „pielęgnowania” silnych relacji pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi partnerami: publicznymi, społecznymi i przedsiębiorcami. Ważna jest świadomość potencjalnych korzyści, jakie może odnieść każdy z partnerów. Część z nich jednak dotyczy społeczności lokalnej jako całości. Pochodzą one przede wszystkim z większej skuteczności działania na poziomie lokalnym, lepszego ukierunkowania środków finansowych na ściśle zdefiniowane potrzeby i cele, większe poczucie współdecydowania oraz z jawności. Współpraca partnerska na poziomie lokalnym, jeśli jest racjonalnie i prawidłowo realizowana i rozumiana przez wszystkich partnerów, powinna także z czasem przyczynić się do osiągnięcia tzw. efektu synergii. Innymi słowy, partnerstwo powinno realizować kilka wzajemnie uzupełniających się projektów w konkretnym obszarze problemowym, a nie pojedyncze projekty wzajemnie ze sobą niepowiązane. Uzupełnianie się projektów współfinansowanych z różnych źródeł prowadzi do uzyskania efektu tzw. łączenia projektów „twardych” i „miękkich”, a w konsekwencji także do efektywniejszej absorpcji środków finansowych. Sprawnie funkcjonujące partnerstwo lokalne oznacza zwykle doskonałą koordynację działań na poziomie lokalnym pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi stronami. Przejawiać się może wieloma formami, jednakże najistotniejsze – z punktu widzenie społeczności lokalnej – jest eliminowanie zbliżonych działań lub inicjatyw skoncentrowanych na tych samych lub bardzo zbliżonych obszarach (problemach). W praktyce wspomniana koordynacja działań obejmuje wszystkie aspekty życia społecznego i gospodarczego, począwszy od polityki zatrudnienia i rynku pracy, poprzez wykluczenie społeczne, edukację i kształcenie ustawiczne, aż na szeroko rozumianej przedsiębiorczości kończąc. Partnerstwa lokalne stają się jednocześnie źródłem kreowania innowacyjnych rozwiązań wyzwalanych w wyniku budowania nieformalnych sieci powiązań. Ich innowacyjność przejawia się chęcią do wzajemnej wymiany doświadczeń pomiędzy partnerami, którzy mają do siebie większe zaufanie, aniżeli w sytuacji osobnego funkcjonowania na rynku. Idąc jeszcze dalej, partnerstwa mogą być pewnego rodzaju „platformą innowacyjnych rozwiązań”, w ramach której dochodzi do testowania nowych metod działania w zakresie rozwiązywania określonych problemów, a następnie przenoszenia lub włączania ich do głównego nurtu polityki społecznej. Odgrywanie takiej roli prowadzi do nieustannej wymiany doświadczeń między partnerami. Za przykład mogą tu posłużyć chociażby projekty współfinansowane w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL w zakresie wypracowania, upowszechnienia i rozwoju najlepszych praktyk dotyczących gospodarki społecznej w polskich warunkach. W tym aspekcie rola partnerstwa sprowadza się do wypracowania pilotażowych sposobów działania, przetestowania modelu, np. przedsiębiorstwa socjalnego, dokonania jego oceny, a następnie wypromowania określonego rozwiązania w celu jego szerszego zastosowania. Partnerstwa powinny skupiać takich uczestników, którzy posiadają odpowiedni potencjał wiedzy i doświadczeń, choć bazowanie tylko i wyłącznie na własnych zasobach jest zazwyczaj niewystarczające. Dlatego też należy poszerzać ten kapitał o wiedzę płynącą ze źródeł zewnętrznych. O sukcesie lokalnego partnerstwa społecznego można mówić wówczas, gdy w trakcie realizacji uzgodnionych działań partnerzy osiągają consensus, a jednocześnie zachowują odmienne opinie(11). Z kolei porażka objawia się w sytuacji, kiedy partnerzy nie potrafią wspólnie rozwiązać zdefiniowanego problemu lub unikają podejmowania trudnych kwestii, utrzymując pozorny consensus i broniąc jednocześnie swoich „ukrytych celów”. Skuteczność partnerstwa. Skuteczność i efektywność partnerstw jest pochodną wielu czynników. Najważniejsze z nich to: (1) umiejętność precyzyjnego dookreślania potrzeb i celów leżących po stronie beneficjentów, czyli lokalnych mieszkańców. Umożliwia to bowiem zaprojektowanie „trafnej” interwencji, czyli zestawu skutecznych działań. Kolejne ważne czynniki to: (2) poczucie współdecydowania w zakresie podejmowanych działań, (3) transparentność struktur decyzyjnych partnerstw – jasno sprecyzowany podział odpowiedzialności za realizowane działania, (4) dobra koordynacja działań oraz wyeliminowanie dublujących się działań, co zwiększa efektywność absorpcji środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Ważne są także: (5) innowacyjność rozwiązań przy realizacji projektów, (6) zdywersyfikowany kapitał ludzki oparty na zasobach lokalnych, (7) elastyczność w rozwiązywaniu problemów lokalnych. Niezwykle ważnym czynnikiem determinującym skuteczność partnerstwa jest obszar geograficzny, na którym ono funkcjonuje – z jednej strony region, z drugiej zaś – subregion (powiat, gmina etc.). Zdecydowanie lepiej radzą sobie partnerstwa na terenie subregionu niż regionu(12). Wynika to z bardzo prozaicznej przyczyny. Region jako obszar funkcjonowania partnerstwa jest zbyt duży, a co za tym idzie, występuje w nim zdecydowanie więcej podziałów społecznych i gospodarczych. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że zdecydowanie trafniej jest budować partnerstwa na obszarze gminy, ewentualnie powiatu, choć, jeśli będzie to możliwe, można skoncentrować się na jeszcze mniejszym obszarze, np. sołectwie czy miasteczku. Na mniejszym terenie istnieje większe prawdopodobieństwo wygenerowania tzw. efektu partnerstwa ze względu na występujące tam podobieństwo czynników, zarówno społecznych, jak i gospodarczych. Dotyczy to zwłaszcza czynników, które zagwarantują powodzenie utworzenia i rozwoju partnerstwa. Są to czynniki m.in.: demograficzne, uwzględniające bogactwo naturalne, związane ze zmianami w procesie zatrudnienia i rynku pracy, związane z podziałem społecznym, czynniki charakteryzujące postawy społeczne i wyznawane wartości czy też związane ze sprawowaniem władzy (charyzmatyczny lider partnerstwa lokalnego). Ponadto powinniśmy wziąć pod uwagę czas, w którym partnerstwo będzie w stanie wypracować efektywne rozwiązania na rynku pracy. Doświadczania partnerstw powstałych w ramach projektu Komisji Europejskiej pokazują, że stworzenie skutecznego partnerstwa i widocznych efektów w sferze zatrudnienia i lokalnej polityki rynku pracy wymaga co najmniej 10 lat, a nie – jak początkowo przewidywała Komisja – około trzech-czterech. Niekiedy można zaobserwować wielkie zaskoczenie i rozczarowanie z powodu tak długiego okresu kształtowania mechanizmów efektywności w partnerstwach(13). Mimo że niewątpliwie przyczyniają się one do powstawania lub też utrzymywania dotychczasowych miejsc pracy, to w początkowym okresie ich funkcjonowania efekt ich działań jest niewielki. Stopniowo wypracują zapewne nowe sposoby „odmładzania” lokalnego rynku pracy oraz wykorzystania mocnych stron społeczności lokalnej, jednakże będzie to proces długofalowy i nie od razu przyniesie satysfakcjonujące rezultaty. Praktykowaną metodą potwierdzenia zasadności oraz wiarygodności funkcjonowania partnerstwa jest wykazanie mierzalnych i widocznych efektów już na samym początku jego działalności. Dzięki temu zwiększa się zdecydowanie szansa na szybkie uzyskanie przychylności i poparcia ze strony społeczności lokalnych. Szczególnie ważne jest, aby taki mandat zaufania uzyskać od przedstawicieli władzy lokalnej, którzy do idei partnerstwa początkowo nastawieni są raczej sceptycznie. O partnerstwie publiczno-prywatnym. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) ma zbliżone zasady funkcjonowania do partnerstwa lokalnego, a także równie długą historię w wielu państwach Piętnastki. Największą popularność PPP zdobyły w tych państwach UE, które przechodziły lub nadal przechodzą proces wzmożonego wzrostu gospodarczego. Aktualnie jest ono uznawane za jedną z podstawowych form realizacji polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej. Najprościej PPP można zdefiniować jako formę współpracy podmiotów publicznych i prywatnych w celu realizacji zadań publicznych przez podmioty prywatne lub z ich udziałem. PPP jest silną organizacyjnie formułą, wzmocnioną przez łączenie doświadczeń i współpracy osób z podmiotami reprezentującymi sektor publiczny i prywatny. Często traktuje się je jako rozbudowaną ideę kontraktowania usług poza przedsiębiorstwem, tzw. outsourcing, z tą tylko różnicą, że PPP obejmuje zazwyczaj inwestycje o większej skali i stopniu skomplikowania, natomiast zobowiązania kontraktowe mają długofalową perspektywę czasową(14). Komisja Europejska określiła cztery kluczowe zadania dla podmiotów prywatnych w ramach PPP: (1) zapewnienie dodatkowego kapitału, (2) zapewnienie alternatywnych umiejętności w zakresie zarządzania i wdrażania, (3) zapewnienie wartości dodanej konsumentowi i społeczeństwu, (4) zapewnienie trafniejszego definiowania potrzeb oraz optymalnego wykorzystania zasobów(15). PPP mają w sobie wiele zalet, które warto wykorzystać w sektorze publicznym. Niewątpliwie najważniejszą z nich jest zwiększenie możliwości finansowania inwestycji przy udziale sektora prywatnego. Dzięki temu PPP uznawane jest za dodatkowy instrument zaspokajający potrzeby w zakresie infrastruktury oraz usług publicznych. PPP dotyczy z reguły inwestycji bezpośrednio lub pośrednio powiązanych z infrastrukturą drogową i wodną, środowiskiem naturalnym, ale również inwestycji w zakresie świadczeń zdrowotnych czy edukacji. W praktyce, podobnie jak lokalne partnerstwa na rzecz zatrudnienia, PPP mają zróżnicowaną i nieustannie zmieniającą się formułę, która odpowiada indywidualnym potrzebom społeczności oraz specyficznym cechom, zarówno danego projektu, jak i partnerów zaangażowanych w jego realizację. Poprawne funkcjonowanie PPP zależy z jednej strony od skutecznych regulacji prawnych oraz „systemów” kontrolnych, z drugiej natomiast – od wzajemnego uznawania celów oraz potrzeb wszystkich partnerów. Pomimo zwiększającego się znaczenia PPP jako efektywnej, a zarazem alternatywnej metody wykorzystania zasobów finansowych z sektora prywatnego, pozostaje ono nadal nieustannie zmieniającą się koncepcją. Tym samym, PPP nie jest jedynym czy też preferowanym rozwiązaniem w kontekście finansowania i realizacji projektów na poziomie regionalnym lub lokalnym. Szczególne znaczenie w ramach PPP należy z pewnością przypisać sektorowi publicznemu, którego rola może przekształcić się z „typowego usługodawcy” w podmiot nadzorujący umowy o świadczenie usług przez podmioty prywatne. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, iż sektor publiczny odpowiedzialny jest m.in. za zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, dlatego też realizacja projektu w ramach PPP jest niezwykle korzystna z tego punktu widzenia. Przyznanie dotacji powinno więc być dostosowane do faktycznych potrzeb projektu oraz beneficjenta, aby tym samym zminimalizować negatywne skutki realizacji projektu, zapewniając równocześnie jego wykonalność. Zgodnie z przyjętymi przez Komisję Europejską założeniami, PPP nie mogą negatywnie oddziaływać na ustalone zasady regulujące funkcjonowanie otwartego rynku. Dotyczy to zwłaszcza procedur zamówień publicznych oraz procedur wyboru partnera pochodzącego z sektora prywatnego. Dlatego też wybór struktury PPP, a tym samym wybór podmiotu prywatnego wchodzącego jego w skład, powinien być tak przeprowadzony, by zapewnić jak największe korzyści publiczne. Aby osiągnąć taki efekt, PPP powinno być jednocześnie aktywne i elastyczne, choć – aby zapewnić możliwość realizacji projektu – stopień tej elastyczności musi być ściśle określony. Doświadczenia dotychczasowych państw członkowskich UE pokazują, że wprowadzenie rozwiązań PPP okazało się ogromnym sukcesem i zostało przyjęte z entuzjazmem. Wynika to przede wszystkim z mieszanej formy finansowania projektów, która wykorzystuje wkład rzeczowy lub kapitałowy sektora publicznego oraz kapitał sektora prywatnego. Zastosowanie takiej formuły gwarantuje zwrot całości lub części kosztów poniesionych na inwestycję w drodze pobierania opłat od użytkowników (społeczności), albo poprzez wypłacanie podmiotowi prywatnemu (inwestorowi) przez podmiot publiczny wynagrodzenia za korzystanie z projektu. Kolejną przesłanką przemawiającą za PPP jest realizacja wspólnego projektu mającego istotne znaczenie społeczne w sytuacji, kiedy zaplanowana inwestycja nie gwarantuje samofinansowania lub w sytuacji, gdy został wniesiony do projektu wkład przez sektor publiczny, np. w postaci gruntu. Taki wkład przyczyni się wówczas do zwiększenia dostępności usługi oraz obniżenia kosztów inwestycyjnych przez podmiot publiczny. Innym czynnikiem uzasadniającym konieczność funkcjonowania PPP jest przeniesienie ryzyka związanego z realizacją projektu z sektora publicznego na sektor prywatny, a co za tym idzie- zagwarantowanie efektywniejszego zarządzania środkami publicznymi, ponieważ płatności dokonywane są z reguły dopiero po zakończeniu realizacji projektu odpowiadającego zatwierdzonej specyfikacji technicznej. Kolejnym atutem PPP jest zaangażowanie w przedsięwzięcie pilotowane przez samorząd atrybutów sektora prywatnego, w szczególności zdolności menedżerskich, większej innowacyjności czy też doświadczenia na rynku komercyjnym. Efekt synergii wynikający z połączenia tych czynników przekłada się zazwyczaj na większą efektywność zarządzania projektem oraz wyższą jakość realizowanych działań. Atrakcyjność PPP wynika także z formy zaangażowania zasobów pozostających w dyspozycji sektora publicznego i prywatnego. Ze strony sektora publicznego najczęściej spotykanym wkładem do projektu jest np. mienie komunalne w postaci gruntu, budynku, działki budowlanej, dokumentacji technicznej, dokumentacji geodezyjnej lub map, znajomość aktualnych i przyszłych potrzeb oraz znajomość lokalnego rynku. Z kolei podmiot prywatny w ramach PPP z reguły angażuje w projekt kapitał finansowy, sprzęt, know how, nowe technologie czy też zdolności organizacyjne(16). W świetle wyżej wymieniowych zalet można domniemywać, iż PPP także w Polsce będzie z czasem szeroko stosowane. Wcześniej niezbędna jest reforma systemu prawnego i finansowego. Wymaga to m.in. podjęcia działań, które określą rolę sektora publicznego i prywatnego w projektach realizowanych w ramach PPP. Ponadto konieczna jest zmiana świadomości i zintegrowanie społeczności lokalnej ponoszącej koszty usług publicznych, czyli przyznania obywatelom prawa wywierania wpływu na projekt i funkcjonowanie PPP. Przyjęcie filozofii „oddolnego” wpływu na kształtowanie i funkcjonowanie PPP jest niezwykle ważne z punktu widzenia trwałości działania PPP, pociągającego za sobą konieczność współpracy i zacieśnienia koordynacji działań z innymi podmiotami na szczeblu lokalnym, np. z organizacjami pozarządowymi. Przyszłość partnerstwa w Polsce. Dla Polski potencjał partnerstw lokalnych powinien mieć szczególne znaczenie. Wykracza on bowiem daleko poza standardowy zakres pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz pozostałych funduszy strukturalnych. Partnerstwa powinny być wykorzystane jako kluczowe czynniki przyczyniające się do faktycznej realizacji regionalnej i lokalnej polityki zatrudnienia i rynku pracy, polityki rozwoju regionalnego oraz innowacyjności. Poza tym partnerstwo między sektorem publicznym, prywatnym oraz sektorem „trzecim" niewątpliwie zwiększa możliwości zaspokajania potrzeb społeczności w sytuacji, gdy będą dawały o sobie znać ograniczenia w budżetach lokalnych. Trzeba jednak zaznaczyć, że pełne wykorzystanie partnerstw wymaga od ich uczestników stałego podnoszenia poziomu swojej wiedzy, jak również nauki alternatywnych metod jej tworzenia i rozwoju(17). Potrzebne jest też głębsze zrozumienie filozofii funkcjonowania inicjatyw „oddolnych”, co stworzy możliwość sprawnego oddziaływania na szczeblu lokalnym na problemy związane z zatrudnieniem. Wzajemne zrozumienie, współpraca i dialog między wszystkimi partnerami to warunki konieczne do zrozumienia dynamiki gospodarki lokalnej oraz powstawania nowych miejsc pracy w sektorze prywatnym. Wydaje się, że jeśli pójdziemy drogą, jaką poszły państwa UE, to partnerstwa lokalne mogą w Polsce odegrać kluczową rolę w pozyskiwaniu środków na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, zwłaszcza w nowym okresie programowania 2007-2013 i zmienionych priorytetach polityki regionalnej UE. Tomasz Kozłowski ---------------------------------------------------------------- 1 Peter Lloyd, Partnerstwo i przedsiębiorczość społeczna: budowanie społeczeństwa obywatelskiego przy jednoczesnym zaspakajaniu zapotrzebowania na usługi społeczne oraz Terytorialne Pakty na rzecz Zatrudnienia: Mobilizowanie lokalnych udziałowców w kierunku zatrudnienia i rozwoju; na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim. 2 Peter Lloyd, Partnerstwo i ... na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim.  3 Peter Lloyd, Partnerstwo i .... na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim.  4 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych.  5 Artykuł 8.1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych.  6 Artykuł 8.2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. 7 „Thematic Evaluation of the Territorial Employment Pacts” – Final Report to Directorate General Regional Policy, Annex III: National and Case Study Reports”, ECOTEC Research & Consulting Limited, October 2002, Brussels.  8 Artykuł 2.2 /a/ Rozporządzenia Nr 1784/99/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego.  9 Na podstawie: „Regional and local projects – case study”, http://www.europa.eu.int.  10 „Thematic Evaluation of the Territorial Employment Pacts” – Final Report to Directorate General Regional Policy, ECOTEC Research & Consulting Limited, October 2003, Brussels.  11 Peter Lloyd, Partnerstwo i ... na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim .  12 Peter Lloyd, Partnerstwo i ... na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim .  13 Peter Lloyd, Partnerstwo i ... na podstawie materiału w ramach Projektu Phare 2000 HRD Rozwój Zasobów Ludzkich – Wspieranie rozwoju lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia w regionie lubelskim .  14 Partnerstwo Publiczno-Prywatne, ref. T. Cichoński – Materiały konferencyjne „PPP”, ARK 2002, Warszawa.  15 „Guidelines for Successful Public – Private Partnership”, European Commission, DG Regional Policy, Brussels 2003. 16  Prywatni partnerzy samorządów, ref. P. Kolas – Materiały konferencyjne „PPP”, ARK 2002, Warszawa.  17 „ Guidelines for Successful Public – Private Partnership”, European Commission, DG Regional Policy, Brussels 2003. Źródło:  www.dialogspoleczny.pl

Zmieniony ( 06.04.2009. )

 

« poprzedni artykuł		następny artykuł »